民办高等教育中的公私合作伙伴关系

   公私合作伙伴关系产生于新公共管理浪潮,该关系致力于充分发挥公共部门与私营部门的优势,从而提高公共产品服务的质量与效率。作为准公共产品服务,我国民 办高等教育领域已经出现了公私合作伙伴关系的多种形式,主表现在产权、融资和运营三个方面。随着我国政府公共服务职能的日益凸显,公私合作伙伴关系对破 解我国民办高等教育发展中的难题,乃至探索高等教育发展的第三条道路,均将发挥积极作用。
关键词 民办高等教育;公私合作伙伴关系;政府;民办高校
中图分类号 G640 文献标识码 A 文章编号 1673-8381(2013)04-0039-04
目前,民办高等教育依然面临着巨大的发展瓶颈,招生规模的限制、办学经费的不足、教职员工福利待遇问题、教师学术发展的局限性,这些都削弱了 我国民办高校办学的灵活性与积极性。究其原因,众说纷纭,但政府对民办高等教育的管理较为刚性是一个不容忽视的事实。本文拟将公私合作伙伴关系引入我国民 办高等教育管理中,分析公私合作伙伴关系在民办高等教育中产生的动因,阐释公私合作伙伴关系在民办高等教育管理中的具体实现形式,破解我国民办高等教育发 展中的难题。
一、 公私合作伙伴关系简述
公私合作伙伴关系是目前公共产品以及准公共产品领域比较流行的治理方式,该方式是强调在产品(服务)的生产和财产拥有方面减少政府作用,增加 社会其他机构作用的行动。总体而言,公共部门和私人部门都承担着重的角色14。美国民营化专家萨瓦斯认为可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术 语。首先是广义界定,指公共和私营部门共同参与生产、提供物品和服务的所有安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次它指一些复杂的、多方参与 并被民营化了的基础设施项目。再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。在第三种情形下,公司已经超越了其在市场中的 一般角色,介入到学校、就业培训、市区复兴、城市再开发等领域。政府也不再限于征税员和传统市政服务提供者的角色,变成了一个不动产开发者、商业信贷者, 如此等等。宗教和非营利组织的领袖利用他们的号召力和与社区的密切关系参与这种合作1105。
公私合作伙伴关系初现于食品、卫生、医疗、保险、公路建设等一系列与公共服务相关的领域,这种合作对于改善公共服务、优化社会资源配置、提升 政府公共管理水平已经初显成效。而在教育领域,公私合作伙伴关系最早出现在基础教育领域,这可能与基础教育的规模较大且公益性程度较高有关。为了解决教育 经费和提高教育质量,急切需利用私营部门优化改善办学条件和办学质量。一般说来,基础教育的公私合作伙伴关系有以下几个特征私营部门投资并提供非核心 服务;政府提供核心服务;政府和私营部门签署长期合同,一般为25—30年,合同详细规定了私营部门所提供的服务质量应该达到的标准;服务合同属于捆绑性 质;服务达到标准后方可向私营部门支付经费2。公私合作伙伴关系同样也被运用于高等教育领域,澳大利亚南昆士兰大学和斯威本科技均在教育设施建设中使 用过公私合作伙伴关系2。
二、 高等教育公私合作伙伴关系的动因
公私合作伙伴关系在高等教育领域的出现,根本在于高等教育的准公共产品属性。高等教育的准公共产品体现在两个方面——有限的非排他性和有限的 非竞争性。有限的非排他性方面,主集中表现在高等教育消费的排他性和机会的非排他性。高等教育不属于义务教育阶段,个人必须付款方能消费,否则将无法获 得高等教育的机会,这也是部分贫困学生无法继续深造的主原因。然而,接受高等教育又是每个公民应有的权利,即国家为每个公民提供接受高等教育的机会,鼓 励每个公民继续深造,不断提升个人的受教育水平,因此从机会上来看,高等教育又具有非排他性。有限的非竞争性方面,主集中在高等教育消费的非竞争性和机 会的竞争性上。高等教育实现大众化与普及化,必须保证有越来越多的普通大众能够接受高等教育并能承受高等教育服务产品成本,这就意味着高等教育将朝着多 层次、多类别的方向发展,以满足不同人群对不同高等教育的需求。但毕竟高等教育不是义务教育,能够接受高等教育的公民占所有人口总数的比例仍然是少数,尤 其是接受优质高等教育的公民,不得不面对严峻的竞争和残酷的淘汰,这也体现出了高等教育机会的竞争性。
高等教育公私合作伙伴关系中私营部门的投入表现为多种形式,如学生家长为学生支付的学费、项目赞助、委托项目、研究成果出售、服务创收等。还 有一些比较特殊的投入方式,如债券、博彩、招股等。私营部门在高等教育投入方面的参与方式还包括捐赠,它有两种参与方式,第一种是零参与。如美国对捐赠高 等教育的私营部门给予免税优惠,但是捐赠者不能干涉高校对赠款的使用;也有对捐赠者的特殊优惠政策,如哈佛大学规定,捐赠者有一定的入学优先权;还有就是 捐赠者参与获利的分配。第二种参与是提供赞助,“我出力,你出钱”。这种参与是带有目的性的。购买也是私人参与的一种方式,如交纳学费,即个人消费教育的 投入;还有签订契约,以贸易形式提供教育服务等3。概而言之,高等教育公私合作伙伴关系的类型是一个无穷解。高等教育公共合作关系的表现形式无外乎公 共部门与私营部门通过合同的形式提供高等教育服务,这些形式包括公共部门与高等教育机构之间的合同,高等教育机构与外部供应商之间的合同以及高等教育机构 内的合同,在这里的高等教育机构包括公办非营利性高等教育机构、私立非营利性高等教育机构以及私立营利性高等教育机构4。而我国民办高等教育恰好属于 私立非营利性高等教育机构的范畴。
三、 民办高等教育中公私合作伙伴关系路径
与高等教育产品一样,民办高等教育产品也是准公共产品,只是较之而言,偏私人产品属性较多,但仍然带有公共产品的属性,即公益性。如何在维护 民办高等教育的公益性的同时又能提高民办高等教育的办学效益,这是我国民办高等教育管理所面临的两难问题。引入公私合作伙伴关系,可能会是解决该问题的一 种行之有效的办法。
  (一) 产权合作伙伴关系路径
在我国民办高等教育管理中,产权方面合作伙伴关系莫过于“国有民办”模式。“国有民办”的类型也是多种多样的。例如浙江万里学院,该学院的公 私伙伴关系存在于浙江省人民政府与浙江省万里教育集团之间,其“国有”体现学院的所有权属于政府,这涉及4个方面首先,学校属于公办普通高校的正式序 列,而非民办高校体系;其次,学校的原始资产和办学增值部分都属于国家所有——登记为国有资产,学校董事会成员中就有代表国有资产监管者的浙江省教育厅、 宁波市教育局领导;再次,现在的举办者与代表原有国有资产的省、市教育部门同样是全民所有制机构或单位;最后,举办者严格按照公办高校的设置、评估标准与 求对学校进行建设5。与此同时,万里学院又带“民办”性质第一,建立起了民办高校的运行机制——全员聘任,按需设岗,接受市场的评价,自主发展; 第二,仿照民办高校普遍采用的组织体制——成立董事会,实行董事会领导下的校长负责制;第三,充分利用民间的资金——按教育成本收费;第四,遵循市场与教 育规律经营学校,实现国有资产的保值增值5。这种产权合作伙伴关系也出现在了广东省民办高校中,例如广东省的南华工商学院,该学院是由广东省人民政府 与广东省总工会合作建立的民办高校,在学校所有性质不变的前提下,按照承办者办学权与法人财产所有权分离的原则,实行“学校国有、机制民办、自主办学、自 筹资金、自负盈亏、自谋发展”的运行机制。通过比较发现,我国民办高等教育这种“国有民办”模式,与美国特许大学极为相似,而特许大学经营本身就是公私合 作伙伴关系中的类型之一。
从法理上来看,除了所有权与使用权的合作以外,政府与民办高校的产权合作还有很大空间。以政府对土地的占有权为例,《中华人民共和国民办教育 促进法》第五十条规定“新建、扩建民办学校,人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途”6。这意味着土地一 旦被用于兴办民办高校,则必须用于教育事业,而不能用以其他用途,包括抵押土地贷款,这在一定程度上限制了民办高校的融资能力,也是目前民办高校办学的诸 多困境之一。通过公私合作伙伴关系的设计,放开民办高校的土地占有权,待民办高校经营走上正轨之后,再将土地占有权交还给政府,也许会是一个解决民办高校 融资困难的途径。
(二) 融资合作伙伴关系路径
就目前我国民办高等教育管理来看,政府在融资方式上与民办高校的合作,主体现为财政补助与土地支持。前者以长三角民办高校为例,有浙江树人 大学。浙江树人大学从2000年起,适当提高收费标准(10 000元),却仍低于当地一般民办高校的收费标准。但因学校规模扩大较快,收取学费的总额大幅度增加。由于树人大学与周围4所公办学校联合办学,为了学校 平稳过渡,省政府承诺给原公办学校的经费继续予以支持,政府补贴比例有较大提高,2004年估计学校总收入突破1.5亿元,其中政府补助大致占到15%左 右。办学经费来源也从前期依靠捐款为主到现在主依靠学费收入与政府的补助,并且学费收入与政府补助同步增长。近三年来,学费收入与政府补助的比例已基本 趋于稳定7。政府土地支持民办高校的行为在珠三角地区较为常见,例如在广东省43所民办高校中,就有10所学校得到地方政府不同程度的用地政策或实际 用地支持。如珠海市政府对北京师范大学珠海分校和北京理工大学珠海学院的学校用地支持,东莞市对东莞理工学院城市学院创办时的校园和全部办学设备支持,中 山市政府对电子科技大学中山学院的校园和设备支持,深圳市南山区政府对广东新安职业技术学院的支持等。
政府对民办高等教育补助的常见形式是设立民办教育专项资金,这在多大程度上能解决民办教育的发展乃至民办高等教育的发展,的确难以下定论。因 此,也有人提出学券制,把国家财政划拨给地方普通高校的教育经费(不包括国家重点高校、省属重点高校)用发放教育券的办法,使进入高考分数线的学生手持教 育券,按分数的档次自由选择高校,那么公办高校的发展也就会像民办院校的发展一样,优胜劣汰8。可见,教育券制度也是一种值得尝试的融资合作伙伴关系 形式。
(三) 运营合作伙伴关系路径
在公私合作伙伴关系中,除了产权与融资以外,政府与民办高校的合作最多出现在运营过程中,即民办高校的运作与经营中。2002年,宁波大红鹰 学院在建校之初,宁波市政府将其列为事业单位,并给了320个编制。2008年该校升本之后,当地政府把事业编制扩充到1 000个9。这1 000个民办高校教师编制,表面上看是浙江省“民办教育综合改革试点”的一种尝试,本质上是稳定民办高等教育发展、提升民办高等教育质量、提高民办高校教 师地位的核心之所在。但是,政府给予民办高校教师事业编制不能从根本上解决民办高校师资质量问题,民办高校教师与公办高校教师国民待遇上的差异,无法扭转 大部分民办高校教师频繁流动的现实。在一项关于民办高校教师流动状况的调查中显示,民办高校教师的流动呈现出了一种周期性一年、三年、五年基本是流动的 高发期10。2004年,国务院颁布《民办教育促进法实施条例》,其中第四十三条规定“教育行政部门应当会同有关行政部门建立、完善有关制度,保证教 师在公办学校和民办学校之间的合理流动”。以广西壮族自治区具体措施为例,广西公办学校教师到民办学校工作的,应依法签订劳动合同,按照国家有关法律法规 和政策规定为教职工缴纳社会保险费或办理档案人事代理,做好社会保险关系接续工作,其工龄连续计算,并将公办学校的工作年限计入民办学校的工作年限。民办 学校教师如被行政机关或事业单位录(聘)用的,在民办学校从业的年限计算为连续工龄,或将民办学校工作年限计入行政机关或事业单位的工作年限,民办学校无 需支付经济补偿金11。政府打通公办与民办高校教师互通的渠道,通过公私合作伙伴关系实现民办高校教师与公办高校教师的一视同仁,可能才是实现民办高 等教育发展的根本之所在。
此外,政府批准部分民办高校承担职业技能鉴定的工作,也是一种将政府的职业技能鉴定功能外包给民办高校的一种公私合作伙伴关系。随着高等教育 强国战略的提出,为了提升民办高等教育,政府与民办高校在联合培养、学费定价、课程设置、教学实习、学位授予、图书馆资源共享等运营相关过程中,将会产生 更深入的公私合作伙伴关系。
  参考文献
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(责任编辑 赵文青)
Public-Private Partnership in Private Higher Education
KUANG Wei1,HUANG Yao1,2
(1.School of Education and Science, South China Normal University, Guangzhou 510631;
2.Academic Affairs Office, GuangXi Education Colledge, Nanning 530023, China)
Abstract Public-private partnerships proceeded from the trend of new public management to develop quality and efficiency of public goods by bringing into full play the advantages of both public and private sectors. As a semi-public good, Chinese private higher education has witnessed several forms of public-private partnership, which are represented in the aspects of property rights, financing and operation. With the strengthening of governments public service functions, public- private partnerships will play a positive role in overcoming the difficulties with the development of Chinas private higher education and even in exploring a third way to develop higher education as a whole.
Key words private higher education; public-private partnership; government; private institution of higher learning